Dalam menghadapi tantangan abad ke-21 sangat penting melakukan upaya secara besar-besaran di bidang pendidikan. Oleh karena pentingnya masalah pendidikan, maka perlu diatur dengan memakai suatu aturan yang baku mengenai pendidikan tersebut, yang dipayungi dalam sistem pendidikan nasional. Sistem pendidikan nasional adalah satu keseluruhan yang terpadu dari semua satuan dan kegiatan pendidikan yang berkaitan satu dengan yang lainnya untuk mengusahakan tercapainya tujuan pendidikan nasional. Sistem pendidikan nasional sebagai suatu organisasi haruslah bersifat dinamis dan fleksibel sehingga dapat menyerap perubahan-perubahan yang cepat antara lain karena perkembangan ilmu dan teknlogi serta perubahan masyarakat menuju pada masyarakat yang semakin demokratis dan menghormati hak asasi manusia.

Upaya pemerintah untuk menghadapi tantangan tersebut adalah dengan peningkatan mutu manusia Indonesia melalui perbaikan mutu pendidikan. Jalur pendidikan yang dapat ditempuh dapat berupa pendidikan formal (sekolah) maupun pendidikan non formal (pendidikan luar sekolah). Pendidikan nonformal merupakan jalur pendidikan luar sekolah yang dalam sidiknas disebut dengan pendidikan yang bersifat kemasyarakatan yang diselenggarakan di luar sekolah yang dapat memberikan kemungkinan pada perkembangan sosial, sosial, kultural, bahasa dan kesenian, keagamaan dan ketrampilan yang dapat dimanfaatkan oleh anggota masyarakat untuk mengembangkan dirinya dan membangun masyarakatnya.  Usaha untuk peningkatan mutu SDM melalui jalur pendidikan non formal (pendidikan luar sekolah) dapat ditempuh lewat pendidikan kesetaraan yang meliputi Kejar Paket A, Kejar Paket B, dan Kejar Paket C. Kejar atau Kelompok Belajar adalah pendidikan masyarakat formal yang difasilitasi oleh pemerintah untuk siswa yang belajarnya tidak melalui jalur sekolah. Program ini ditujukan bagi peserta didik yang berasal dari masyarakat yang kurang beruntung, tidak sekolah, putus sekolah dan putus lanjutan, serta usia produktif yang ingin meningkatkan pengetahuan dan kecakapan hidup, dan warga masyarakat lain yang memerlukan layanan khusus dalam memenuhi kebutuhan belajarnya sebagai dampak dari perubahan peningkatan taraf hidup, ilmu pengetahuan dan teknologi.

Pendidikan kesetaraan sebagai salah satu bentuk layanan pendidikan nonformal diharapkan dapat berkontribusi lebih banyak terutama dalam mendukung suksesnya program wajib belajar pendidikan dasar sembilan tahun (Wajar Dikdas 9 Tahun) yang dicanangkan pemerintah sejak tahun 1994, yakni melalui penyelenggaraan program pendidikan kejar Paket A dan Paket B, serta perluasan akses pendidikan menengah melalui penyelenggaraan program Paket C.

Pendidikan Kesetaraan pada hakekatnya bertujuan memberikan kesempatan kepada warga masyarakat untuk mengikuti pendidikan dasar dan menengah yang bermutu dan relevan dengan kebutuhan peserta didik yang tidak memiliki kesempatan belajar pada pendidikan formal. Peningkatan perhatian dan peran serta masyarakat terhadap program Paket A dan Paket B perlu diimbangi dengan upaya penyiapan kompetensi peserta didik agar memiliki kesiapan untuk terjun ke masyarakat dan dunia kerja, karena sebagian besar dari mereka tidak melanjutkan ke jenjang yang lebih tinggi. Hal ini sejalan dengan kebijakan Direktorat Jenderal Pendidikan Nonformal dan Informal (Ditjen PNFI) untuk mengembangkan program Kecakapan Hidup (Life Skills) pada pendidikan kesetaraan. Untuk membantu pelaksanaan pembelajaran akademik dan pembekalan kecakapan hidup pada program Paket A dan Paket B, pemerintah melalui Departemen Pendidikan Nasional telah mengalokasikan dana bantuan langsung (blockgrant) berupa Bantuan Operasional Penyelenggaraan Program Paket A dan B yang bersumber dari APBN.

Program Paket A adalah  program pendidikan pada jalur nonformal setara dengan SD/MI bagi siapapun yang terkendala ke pendidikan formal atau memilih Pendidikan Kesetaraan untuk ketuntasan pendidikan. Pemegang ijazah Program Paket A memiliki hak eligiblitas yang sama dengan pemegang ijazah SD/MI. Program Paket B adalah program pendidikan pada jalur nonformal setara dengan SMP/MTs bagi siapapun yang terkendala ke pendidikan formal atau memilih Pendidikan Kesetaraan untuk ketuntasan pendidikan. Pemegang ijazah Program Paket B memiliki hak eligiblitas yang sama dengan pemegang ijazah SMP/MTs. Program Paket C adalah program pendidikan pada jalur nonformal setara dengan SMA/MA bagi siapapun yang terkendala ke pendidikan formal atau memilih Pendidikan Kesetaraan untuk ketuntasan pendidikan. Pemegang ijazah Program Paket C memiliki hak eligiblitas yang sama dengan pemegang ijazah SMA/MA.

Dasar pertama kebijakan kejar paket adalah Undang–Undang Dasar 1945 Pasal 28B Ayat 1 “Setiap orang berhak mengembangkan diri melalui pemenuhan kebutuhan dasarnya, berhak mendapatkan pendidikan dan mendapatkan manfaat dari ilmu pengetahuan dan teknologi, seni dan budaya demi meningkatkan kualitas hidupnya demi kesejahteraan umat manusia”. Kemudian UUD tersebut dalam implementasinya diperkuat oleh Undang–Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan Nasional Pasal 5 ; ayat (1 dan 5). 1) Setiap Warga Negara mempunyai hak yang sama untuk memperoleh pendidikan yang bermutu. 5) Setiap Warga Negara berhak mendapatkan kesempatan meningkatkan pendidikan sepanjang hayat.

Dalam UU Nomor 20 Tahun 2003 dijelaskan dengan Pasal 13 ayat (1) Jalur Pendidikan terdiri atas pendidikan formal, nonformal, dan informal yang dapat saling melengkapi dan memperkaya. Diperkuat lagi dengan Pasal 17; ayat 2 Pendidikan dasar berbentuk Sekolah Dasar (SD) dan Madrasah Ibtidaiyah (MI) atau bentuk lain yang sederajat serta Sekolah Menengah Pertama (SMP) dan Madrasah Tsanawiyah (MTs), atau bentuk lain yang sederajat. Namun pasal di atas masih menjelaskan mengenai sekolah dasar dan sekolah menengah pertama, belum menjelaskan kepada pendidikan menengah atas.

Sedangkan mengenai pendidikan menengah atas dan penggantinya dijelaskan dengan  Pasal 18; ayat 3 Pendidikan menengah berbentuk Sekolah Menengah Atas (SMA), Madrasah Aliyah (MA), Sekolah Menengah Kejuruan (SMK), dan Madrasah Aliyah Kejuruan (MAK), atau bentuk lain yang sederajat. Kemudian Pasal 17 dan 18 tersebut dijelaskan dalam penjelasan Pasal 17 dan Pasal 18 menyatakan bahwa pendidikan yang sederajat dengan SD/MI adalah program Paket A dan yang sederajat dengan SMP/MTs adalah program paket B, Sedangkan pendidikan yang sederajat dengan SMA/MA adalah program paket C.

Kalau pasal di atas menjelaskan mengenai pendidikan formal, pasal yang menjelaskan pendidikan nonformal adalah Pasal 26; ayat (1,2,6): Pendidikan nonformal diselenggarakan bagi warga masyarakat yang memerlukan layanan pendidikan yang berfungsi sebagai pengganti, penambah dan atau pelengkap pendidikan formal dalam rangka mendukung pendidikan sepanjang hayat. 2) Pendidikan non formal berfungsi mengembangkan potensi peserta didik dengan penekanan pada penguasaan pengetahuan dan ketrmpilan fungsional serta pengembangan sikap dan kepribadian professional. 6) Hasil pendidikan non formal dapat dihargai setara dengan hasil program pendidikan formal setelah melalui proses penilaian penyetaraan oleh lembaga yang ditunjuk oleh Pemerintah atau pemerintah daerah dengan mengacu pada standar nasional penilaian. Setiap peserta didik yang lulus ujian program Paket A, Paket B, Paket C mempunyai hak eligibilitas yang sama dan setara dengan pemegang ijasah SD/MI, SMP/MTs, dan SMA/MA untuk mendaftar pada satuan pendidikan yang lebih tinggi. Berdasarkan keterangan pada pasal tersebut, pada dasarnya pendidikan nonformal disamakan statusnya dengan pendidikan formal.

Keterangan mengenai pendidikan nonformal di atas diperjelas dan dijabarkan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2005 Tentang Standar Nasional Pendidikan. Pasal 1 ayat 3 menjelaskan, Pendidikan nonformal adalah jalur pendidikan di luar pendidikan formal yang dapat dilaksanakan secara terstruktur dan berjenjang. Kemudian dijabarkan dengan Pasal 5 s.d Pasal 18 tentang standar isi pendidikan dasar dan menengah; dan implementasinya dijelaskan dengan Pasal 25 s.d Pasal 27 tentang Standar Kompetensi Lulusan. Kemudian dikerucutkan lagi dengan  Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Republik Indonesia Nomor 14 Tahun 2007 Tentang Standar Isi untuk program paket A, program paket B, dan program paket C yang mencakup: Beban Belajar dan Struktur Kurikulum, dan  Beban Belajar, Kurikulum Tingkat Satuan Pendidikan dan Kalender Pendidikan. Peraturan yang menjelaskan lebih lanjut mengenai Standar Isi dan Standar Kompetensi Lulusan adalah Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Republik Indonesia Nomor 23 Tahun 2006 Tentang Standar Kompetensi Lulusan Untuk Satuan Pendidikan Dasar Dan Menengah menegaskan beberapa poin penting berikut : Standar Kompetensi Lulusan Satuan Pendidikan (SKL-SP) dikembangkan berdasarkan tujuan setiap satuan pendidikan, yakni: a) Pendidikan Dasar, yang meliputi SD/MI/SDLB/Paket A dan   SMP/MTs./SMPLB/Paket B bertujuan: Meletakkan dasar kecerdasan, pengetahuan, kepribadian, akhlak mulia, serta keterampilan untuk hidup mandiri dan mengikuti pendidikan lebih lanjut. b) Pendidikan Menengah yang terdiri atas SMA/MA/SMALB/Paket C bertujuan: Meningkatkan kecerdasan, pengetahuan, kepribadian, akhlak mulia, serta keterampilan untuk hidup mandiri dan mengikuti pendidikan lebih lanjut.

Sedangkan mengenai tenaga kependidikan dan pendidik yang ada dalam program paket dijelaskan dengan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia nomor 39 Tahun 2000 tentang tenaga kependidikan pasal 20 ayat 2 menjelaskan bahwa tenaga kependidikan yang akan ditugaskan untuk bekerja sebagai pengelola satuan pendidikan dan penilik di jalur pendidikan luar sekolah pada dasarnya dipilih dari kalangan tenaga pendidik. Jadi yang namanya tenaga kependidikan yang bertugas di sistem kejar paket juga dipilih dari kalangan pendidik.

Pendidikan nonformal berfungsi sebagai pengganti, penambah dan pelengkap pendidikan formal dalam mendukung pendidikan sepanjang hayat (life long education). Maka pelaksanaan jalur pendidikan nonformal dapat menggantikan pendidikan formal dalam perluasan akses pendidikan dasar dan menengah terutama bagi peserta didik yang tidak berkesempatan mengikuti sekolah formal. Selain itu, pendidikan nonformal juga berfungsi untuk mengembangkan potensi peserta didik dengan penekanan pada penguasaan pengetahuan, keterampilan fungsional, dan pengembangan sikap serta kepribadian profesional. Dengan demikian, pendidikan kesetaraan dihargai setara dengan hasil program pendidikan formal setelah melalui proses penilaian penyetaraan oleh lembaga yang ditunjuk oleh Pemerintah atau pemerintah daerah dengan mengacu pada Standar Nasional Pendidikan (UU Sisdiknas 20 tahun 2003 pasal 26 ayat 1, 2 dan 6). Penegasan tentang pendidikan kesetaraan melalui UU Sisdiknas 20 tahun 2003 ini penting untuk disosialisasikan pada masyarakat. Sekalipun setiap peserta didik yang lulus ujian kesetaraan khususnya untuk pendidikan dasar (program paket A dan paket B) mempunyai hak eligibilitas yang sama dan setara dengan pemegang ijazah SD/MI dan SMP/MTs untuk dapat mendaftar pada satuan pendidikan yang lebih tinggi. Namun kesan yang muncul dari persepsi di masyarakat, tetap saja memandang rendah lulusan pendidikan kesetaraan.

Standar isi sebagai salah satu produk dari PP Nomor 19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan antara lain mengatur lingkup materi dan tingkat kompetensi untuk mencapai standar kompetensi lulusan. Standar Isi untuk pendidikan kesetaraan terdiri atas sejumlah mata pelajaran yang sama dengan standar isi untuk pendidikan formal untuk kepentingan ujian penyetaraan tingkat nasional; dan sejumlah mata pelajaran yang menekankan pada penguasaan pengetahuan dan keterampilan fungsional serta pengembangan sikap dan kepribadian profesional. Pertanyaan yang muncul kemudian adalah bagaimana mungkin pendidikan kesetaraan untuk pendidikan dasar (program Paket A setara SD/MI dan Paket B setara SMP/MTs) dapat memenuhi tuntutan PP No 19 Tahun 2005 ini jika proses, sarana dan prasarana pembelajaran program Paket A setara SD/MI dan Paket B setara SMP/MTs tidak sama dengan SD dan SMP pada umumnya. Inilah dilema yang sesungguhnya terjadi. Artinya aturan yang dibuat tidak sesuai dengan kondisi riil di lapangan. Sampai saat ini sebagian besar para Tutor Paket A dan Paket B belum mengetahui tentang adanya KTSP (Kurikulum Tingkat Satuan Pendidikan) termasuk di dalamnya pengertian standar isi. Kalau demikian, dalam kondisi transisi ini, selain terus melakukan sosialisasi, perlu dilakukan kajian tentang program-program lanjutan yang sifatnya jangka pendek dan jangka panjang. Jika dicermati muatan standar Isi Permendiknas No 14 Tahun 2007 tentang pendidikan kesetaraan memuat antara lain:

Dalam pelaksanaan pembelajaran program kejar paket dengan ciri khas yang luwes dalam kurikulum, tempat belajar, peserta didik dan usia dan proses belajar dapat dilaksanakan dilingkungan masyarakat, kelompok belajar, satuan pendidikan yang sejenis. Maka dalam rangka perluasan dan pemerataan mutu pendidikan perlu segera secara bertahap ditingkatkan jangkauan pelayanan baik untuk kejar paket A,B, dan paket C. Namun sampai saat ini pelaksanaan kelompok belajar paket dalam kaitannya dengan wajib belajar yang 9 tahun saja masih belum mecapai hasil yang memuaskan , bahwa palaksanaan kelompok belajar paket B setara jenjang pendidikan SMP belum menggembirakan, karena sebagian besar kejar paket B dalam pembelajaran cukup memprihatinkan. Apalagi untuk kejar paket C, juga tidak berbeda jauh dan masih perlu adanya peningkatan dalam proses pengelolaan dan proses pembelajarannya.

Beberapa kenyataan yang ada dalam pelaksanaan kegiatan program kejar paket antara lain ; Pertama, Tutor kejar paket menyatakan telah siap melaksanakan tugas KBM, namun sebagian tidak mempersiapkan perangkat pembelajaran seperti RPP, Promes. Perencanaan KBM selama 4 kali seminggu, namun sering tidak dapat berlangsung sesuai rencana karena sebagian peserta didik tidak hadir. Sistem pembelajaran yang sering digunakan dalam proses belajar masih klasikal yaitu ceramah, karena penggunaan berbagai metode yang lainnya misalnya dengan sistem modul masih sulit dilaksanakan secara optimal. Dengan metode yang sering digunakan masih konvensional ini karena jumlah modul yang ada tidak mencukupi. Penggunaan metode ini dilaksanakan, juga dikarenakan masih banyak tutor belum memperoleh pelatihan tutor. Selama proses belajar tutor jarang bahkan tidak pernah menggunakan alat peraga kecuali sarana papan tulis dan alat tulis. Hal ini terjadi karena alat peraga yang bisa digunakan untuk kegiatan pembelajaran tidak dapat digunakan secara optimal. Hal ini terjadi, karena alat peraga yang ada seperti LCD dan komputer ada diruang khusus,dan untuk dapat menggunakan hanya beberapa orang saja yang mampu,karena berbagai latar belakang pendidikan tutor yang masih belum memenuhi standar.

Kedua, peserta didik Kejar Paket kebanyakkan berusia diatas usia sekolah, untuk peserta paket A berlatar belakang pendidikan DO SD cukup besar dan, mereka mengikuti kegiatan belajar tersebut karena disamping kondisi ekonomi orang tua, juga karena di sekitar lokasi tidak ada kegiatan lembaga pendidikan setingkat baik SD/SMP yang bisa terjangkau dengan mudah, apalagi lembaga setingkat SMA. Peserta didik tersebut, umumnya dengan status ekonomi kurang beruntung, atau berasal dari keluarga miskin dan pekerjaan orangtua sebagai buruh tani dan atau bekerja pada sektor yang tidak tetap. Orang tuanya sebagian besar berpendidikan SD dan bahkan tidak tamat sekolah sama sekali. Dengan keadaan dan kondisi tersebut merupakan bukti masih rendahnya kualitas dan motivasi untuk belajar.

Ketiga, kondisi sarana prasarana belajar kejar paket seperti panti belajar biasanya dibalai desa atau pinjam sekolah dan banyak yang dirumah tutor dengan kondisi seadanya. Untuk buku-buku paket ataupun modul, serta buku paket penunjang dari segi kuantitas cukup untuk jumlah peserta didik , tetapi kualitasnya ada yang kurang memadai, sehingga masih perlu buku-buku pendamping yang lebih memadai dan melengkapi. Tetapi dalam pelaksanaannya dapat menimbulkan permasalahan lainnya, karena akan mempersulit dalam kegiatan belajar. Untuk sarana perpustakaan kejar paket hampir tidak ada yang memiliki dan kalaupun ada berupa buku-buku untuk pembelajaran apalagi laboratorium, pada semua kelompok belajar tidak ada. Untuk papan tulis, kapur, penghapus, meja, kursi, sudah cukup layak, karena banyak menggunakan atau pinjam sekolah setempat. Dan untuk masalah administrasi kejar sebagai penunjang kegiatan belajar mengajar seperti daftar hadir peserta didik ,daftar hadir tutor, buku tamu, buku inventaris dan bahan belajar masih banyak kelompok belajar kesetaraan belum tertib dan belum rapi.

Walaupun masih ada berbagai kendala, namun program kejar paket merupakan salah satu program yang sangat strategis untuk dapat membantu mengatasi berbagai permasalahan pendidikan sekarang ini. Hingga saat ini program kejar paket A saja masih banyak diminati dan minat masyarakat masih sangat tinggi juga untuk mengikuti pendidikan kesetaraan paket B maupun kejar paket C. Untuk itu program perluasan akses dan peningkatan mutu pendidikan melalui pendidikan non formal , khususnya program kejar paket masih perlu diadakan dan perlu ditingkatkan kualitasnya. Oleh karena itu, untuk meningkatkan kinerja pelayanan pendidikan ke depan mungkin perlu dipikirkan tentang kebijakan yang imbang antara input dan output serta upaya perbaikan kurikulum, peningkatan mutu pendidik dan perbaikan sistem evaluasi .